从空间生产转向文明重构 邢琰谈城市更新政策变革

　　在城市发展迈入存量时代的当下，城市更新已上升为国家战略，成为推动城市转型的关键力量。6月25日，在2025山东省城市更新“汇”活动上，北京清华同衡规划设计研究院有限公司副总规划师、城市更新与治理分院副院长邢琰进行了题为《以城市规划角度解读城市更新政策变革》的专题分享。

　　邢琰指出，城镇化率突破拐点后，城市居民对城市服务的需求从“有无”转向 “品质”，社交需求、情感归属等成为新诉求，这推动着城市转型与更新。2024年以来，国家密集出台城市更新相关政策，加速推动了城市更新的进程。

　　土地制度是城市更新的底层逻辑。邢琰认为，从理论上看，土地产权制度、规划管理制度和土地市场使用制度相互嵌套、动态调适。不同发展阶段，土地制度与城市更新呈现出不同的协同演进特征。在计划经济时期，土地行政化导致城市更新动力不足;改革开放后的市场化转型阶段，土地资产化驱动增量式更新，但也带来空间正义等方面的问题;2012年至今的存量创新时期，城镇化进程与发展模式转变，使得增量制度逻辑与存量更新需求出现一定矛盾，产权、规划管理和土地市场利益分配等方面问题凸显。

　　针对这些制度性矛盾，当代土地规划政策正朝着多个方向变革。在土地产权制度方面，探索赋权增能与经济化登记。集体土地入市改革不断推进，实现集体土地与国有土地同权同价，如上海虹桥等地的集体用地通过多种方式参与更新;立体分层确权在法律层面得到明确，济南智慧停车场项目便是成功实践;同时，各地积极解决历史遗留问题，深圳在不动产登记历史遗留问题处理上成效显著。

　　土地市场方面，一级市场供地模式从刚性出让转向弹性适配，探索协议出让、弹性供给延期等方式降低存量更新成本，首钢园六工汇项目、北京北人厂项目等成为典型案例;土地收益制度从财政依赖转向反哺闭环，探索税费减免与专项反哺机制，上海在历史风貌保护区更新资金管理上积累了宝贵经验;土地金融工具引入资产证券化，北京金隅智造工场老旧工厂改造产业园项目获得资本市场高度关注。

　　邢琰表示，未来需围绕产权完整化、规划弹性化、金融可持续化，重构城乡土地权利体系，推动城市更新从“资本主导的空间生产”转向 “人本导向的文明重构”，实现城市高质量发展。(闫晓辉 李萍)