从“保下来”到“活起来” 一份规划背后的城市文明转向

　　本报记者 王海霞

　　编者按：2026年10月20日，住房和城乡建设部正式发布《历史文化名城(镇、村)与历史建筑保护传承“十五五”规划》。这是我国首部专门针对历史文化名城保护的国家级五年规划，标志着城乡历史文化保护从分散探索走向系统部署。本文从家底与底线、主体与资金、保护与发展三个维度，解读这份规划试图纠正什么、回应什么、开启什么。

　　家底有多厚，底线就有多紧

　　我国国家历史文化名城的评定始于1982年，由国务院依据相关法律法规对保存文物特别丰富、具有重大历史价值或纪念意义的城市进行核定公布。经过四十余年的持续积累，“十四五”期间各地以用促保，抢救保护了大量珍贵遗产。然而过去较长一段时间内，相关部署较为碎片化，多分散于各类新型城镇化实施方案中，缺乏一部专门针对历史文化名城保护的国家级五年规划。

　　此次专项规划的出台，终结了这一局面，实现了从分散探索到系统部署的政策层级跃升。

　　先看底数。截至目前，全国共有国家历史文化名城146座、名镇312个、名村487个、传统村落8155个，历史文化街区1300余片，历史建筑7.2万处。这是一份厚重的家底，也是一份沉甸甸的账本。数字的另一面是压力：大量历史建筑是居住类建筑，木结构老化、消防设施缺失、厨卫条件落后。住在里面的人盼改善，住在外面的人喊保护，矛盾逐渐显现。

　　规划在“现状基础”部分坦陈，保护工作仍面临挑战。一边是纳入名录后管理薄弱、运营不畅，遗产逐渐凋敝;另一边是在“焕新”“提档”的名义下，仿古造假、拆真建假。两种做法看似相反，病根却相同——把保护当成负担，把遗产当成道具。

　　规划给出的药方，核心就一句话：“坚持保护第一、传承优先、合理利用”。

　　规划第二条任务开宗明义，落实“老城不能再拆”要求。这句话早在2021年中办、国办文件中就已明确，五年后再次写入了专项规划，具体表述为：“落实‘老城不能再拆’要求，加大历史文化名城、街区、村镇、历史地段整体保护力度，保护真实、完整的历史信息和历史环境，延续历史文脉，改善人居环境，增强安全韧性，促进活态传承。”拆与不拆的争论，如果只停留在“不许动”，不解决住在里面的人冬天漏风、夏天漏雨的问题，保护就是一句空话。

　　规划并没有停留在禁令层面。与“不能再拆”并列的，是“实施一批国家历史文化名城历史城区、中国历史文化名镇名村和300片历史文化街区的保护提升项目，推动各地实施1.5万处历史建筑修缮提升”。禁令加投入，堵后门、开前门，规划为后续落地作出清晰注解。

　　保护谁来干，钱从哪里来

　　规划提出的“探索以居民为主体的保护实施路径”，是整份文件里值得细读的一句话。它出现在第四项重点任务“建立健全保护传承工作机制”之下，原文的完整表述是：“推动城市更新与历史文化保护深度融合，探索以居民为主体的保护实施路径，畅通社会参与渠道，强化全过程监督管理，构建共建共治共享的保护传承工作格局。”

　　过去很多地方的古城保护，决策链条是：政府定规划，企业做运营，专家出方案，居民配合搬迁。结果往往是，街区修漂亮了，原住民搬走了，游客来了拍完照就走，留下一排排卖着同样烤串和奶茶的铺面。全国政协委员张广汉在调研中给出过一个刺眼的数据：列入国家保护名录的历史文化街区和传统村落中，不足20%的资金用于传统民居真实性保护修缮。钱花在了立面整治、广场铺装、游客中心上，真正住在里面的人，反而没分到多少。

　　“以居民为主体”这句话，如果落到实处，意味着决策顺序要倒过来。规划在资源调查部分还提出了一条容易被忽略但分量很重的制度设计：“建立‘先调查后建设’的保护前置机制，做好预保护”。这意味着，在推土机进场之前，先得把地上地下有什么搞清楚。这条前置机制，配合“以居民为主体”的实施路径，构成了一个从识别到执行的闭环：先知道有什么，再问谁住在里面，然后决定怎么修。

　　规划之外，一些案例已经提供了可对照的样本。贵州荔波尧古村，村民何燕石把自家吊脚楼拾掇出来做扎染工坊，承接研学体验，年收入七万余元。她的原话是“这是我自家的房子”。产权在手，收益在己，保护的动力不需要外部动员。福建福清江镜镇成立农村古厝合作社，把继承人产权折成股权，村民集资、乡贤捐资、政府补贴凑出近千万元修缮资金。模式不同，内核一致：让保护产生的收益，回流到保护者和居住者身上。

　　景德镇陶溪川走的是另一条路。原国营宇宙瓷厂改造，红砖墙、锯齿屋顶、钢屋架全部保留，内部功能彻底置换。2025年接待游客1259万人次。更关键的是形成了一套创客孵化机制：周末集市摊位月费300元，公共窑炉烧一窑50元，从集市到孵化基地到独立工作室，阶梯式往上走。低成本让年轻人留得下来。福州烟台山则集中修缮95栋古厝，活化利用85栋，主理人品牌占比超过70%，商户自发形成“烟山公约”，街道推行“里长制”。这种治理结构不是规划出来的，是长出来的。

　　多个案例的共同点不在于投了多少钱，而在于把历史空间重新嵌入了当代生活的功能网络。规划对此的表述是“以用促保，让遗产在有效利用中焕发新活力”。一旦嵌进去，保护就不再是额外成本，而是运营的底层资产。

　　从“花钱保”到“造血活”，一条新路正在铺开

　　如果说前两部分讲的是“为什么必须保”和“谁来保”，第三部分要回答的是一个更积极的问题：保护本身能不能成为发展的动能?规划的答案是肯定的。第三项重点任务标题就叫“推动文化赋能城乡高质量发展”，原文写道：“多层次、全方位挖掘各类历史文化遗产的营建智慧、文化价值、精神内涵，传承好、弘扬好中华优秀传统文化，为城乡建设注入文化动力。”

　　这句话的分量，放在过去二十年的保护实践中看，是相当重的。长期以来，保护在地方账本上被归入“支出项”——财政掏钱修缮，修完锁起来，日常维护再掏钱。遗产是负担，是包袱，是需要不断输血的病人。但规划把这个等式翻了过来：遗产不是负担，是资源;保护不是消费，是投资。

　　规划给出了具体执行路径：“以用促保”“推动文化赋能”，把历史建筑、历史街区、传统村落重新嵌入文旅、创意、研学、社区服务等当代产业链条。陶溪川的实践已经证明，一座废弃瓷厂可以变成年接待千万人次的文创综合体;烟台山的实践已经证明，一片老街区可以成为城市消费升级的发动机;福清古厝合作社的实践已经证明，一栋老房子可以在保留原住民生活的同时产生经济回报。这些案例的共同逻辑是：保护产生了收益，收益反哺了保护，闭环一旦形成，保护就不再是财政的无底洞。

　　当然，这条路不是每个地方都能立刻走通。规划提出“开展居住类历史建筑和传统民居宜居性能提升省级试点”——试点二字，说明普适方案还在探索中。人口净流出地区、缺乏文旅流量的偏远村落，短期内仍需要转移支付兜底。但方向已经明确：从“花钱保”转向“造血活”，从被动守底线转向主动创价值。

　　值得一提是，规划在“规划背景”中提出：“基本形成以承载不同历史时期文化价值的城市、村镇等复合型活态遗产为主体和依托的立体保护格局。”关键词是“活态”。活态的反面不是死，是标本化。把老房子修成博物馆锁起来，和推倒盖楼一样，都是把遗产从生活中抽离。而这份规划试图做的，是把遗产重新放回生活里——让它有人住、有人用、有人管、有人从中获得尊严和收入。

　　五年后回头看，如果修缮的那1.5万处历史建筑里，大多数不仅保住了风貌，还长出了新的功能、新的业态、新的社区关系，这份规划就算真正落地了。到那时，“老城不能再拆”不再需要反复强调，因为它已经不是一个禁令，而是一种共识——老城里住着的人、开着店的人、来拍照的人，都从中受益，谁还舍得拆?

　　数说规划

　　在具体的量化指标方面，规划明确到2030年，达到国家历史文化名城保护标准的市县将达到155个，达到中国历史文化名镇保护标准的镇将达到 360 个，达到中国历史文化名村保护标准的村将达到 720 个。相较于目前全国146座国家历史文化名城、312个名镇、487个名村的基数，这意味着在“十五五”期间将有大量具备潜力的市、镇、村被纳入国家级保护体系，保护网络将进一步向基层和乡村延伸。

　　2030年历史文化名城名镇名村保护目标(单位：个)

　　上图直观展示了“十五五”期间我国历史文化名城、名镇、名村保护目标的扩容趋势。可以看出，名村的保护目标增幅最为显著，这深刻反映了国家战略重心向广袤乡村地区倾斜，旨在通过加强传统村落保护发展，传承乡土文化，促进乡村振兴。这些量化指标不仅是各级政府开展工作的考核依据，更是向全社会作出的庄严承诺，预示着城乡历史文化保护传承工作将全面融入经济社会发展大局。

　　“以用促保”是连接保护与传承的现实桥梁。规划将这一理念转化为规模空前的具体工程任务：“十五五”期间，计划实施一批国家历史文化名城历史城区、中国历史文化名镇名村和300片历史文化街区保护修缮工程，修缮历史建筑1.5万处以上，活化利用历史建筑2万栋以上。同时，规划还设定了历史建筑保护利用试点城市达到100个，历史建筑测绘建档率达到100%，历史建筑数字化展示率达到80%的精细化管理指标。

　　住建部十五五规划2030年修缮目标(单位：片/处)

　　上图对比了修缮与活化利用的目标规模，显示出规划不仅关注物理层面的修复，更强调功能层面的再利用。历史文化名城街区保护提升工程已被列为国务院《城市更新“十五五”规划》中“促进城市文化繁荣发展”的重点任务，旨在通过系统性保护修缮，使历史文化街区成为展示城市魅力的重要窗口。